Dr. Aram Belhadj*

*Economiste

*FSEG Nabeul, Université de Carthage

Tout au long de la dernière décennie, les Lois de Finances (LF) n’ont constitué en aucun cas une rupture par rapport aux pratiques courantes : des augmentations successives des dépenses de fonctionnement, une recherche des niches fiscales au détriment des bons contribuables, une protection des rentiers et une mise en place des réformes de façade. Elles ont eu également en commun un détail important de forme : le fait d’être des lois soumises et votées par l’ARP avant d’être publiées au Journal Officiel de la République Tunisienne (JORT).

L’année 2021 est venue pour rompre avec cette forme habituelle et ce, après les mesures prises par le président de la République le 25 juillet dernier, consistant à suspendre une bonne partie de la constitution et à mettre en place le décret présidentiel n°2021/117 relatif aux mesures exceptionnelles. Désormais, et similairement à LF rectificative de 2021, la LF 2022 prendra la forme d’un décret-loi. Ce vice de forme pousse à se demander si le gouvernement aura les mains libres pour satisfaire les demandes populaires (et/ou populistes) venant des acteurs nationaux ou, au contraire, ceci sera une occasion en or pour mettre en place les réformes « impopulaires » exigées par les partenaires multilatéraux ?

Il est à rappeler que, conformément à la loi organique du budget, votée en 2019 (encore opérationnelle, étant donné qu’elle n’a pas été suspendue), l’article 49 de ladite loi suppose que l’ARP peut proposer d’ajouter de nouveaux articles ou d’introduire des amendements au projet de la loi de finances de l’année et ce, pour plusieurs motifs (réduction des dépenses, augmentation des recettes, proposition de nouvelles dépenses sous réserve de couverture de ces dépenses par des recettes additionnelles, économie des dépenses couvrant les dépenses additionnelles, introduction des modifications sur la répartition des crédits entre les programmes moyennant des modifications au niveau des objectifs et des indicateurs de programmes concernés, etc). Clairement, dans les circonstances exceptionnelles que nous vivons, l’article 49 n’est plus applicable, ce qui pose un problème sérieux d’arbitrage et du contrôle politique ex-ante de l’action gouvernementale en matière de gestion du budget. Ceci donnera au gouvernement une carte blanche dans le choix des articles à inscrire dans cette LF, pouvant augmenter le risque de « cavaliers budgétaires ». Ces derniers prendront la forme d’articles utilisés dans la loi afin de faire passer des dispositions législatives, sans éveiller l'attention de ceux qui pourraient s'y opposer. Une telle situation pourra se traduire par un gonflement du budget ou, au contraire, par des dispositions draconiennes alimentant les pressions fiscales existantes.

D’autre part, l’article 62 de la même loi organique stipule que le budget de l’Etat est soumis à un contrôle a posteriori exercé par la Cour des Comptes et que celle-ci émet ses observations relatives aux rapports annuels de performance par mission et par programme. Manifestement, cet article n’est plus aussi à l’ordre du jour vu les circonstances exceptionnelles actuelles, ce qui impliquera l’absence d’appui du pouvoir législatif et surtout l’inexistence d’un contrôle à postériori de l’exécutif par la cour des comptes dans l’exécution de la LF et de règlement du budget. Cette inexistence des recours administratifs et/ou constitutionnels contre le décret relatif à la LF 2022, les décrets présidentiels en général, compliquera davantage la situation. Le gouvernement se trouvera certainement dans une situation de juge et partie et le contrôle habituel effectué par la cour des comptes n’aura plus de sens.

En plus de ces problèmes de contrôle a priori et a posteriori, et indépendamment des exigences de la loi organique du budget, la LF de cette année présente certaines spécificités qui pourraient transformer le vice de forme susmentionné en un considérable problème de fond. D’abord, cette LF intervient dans un contexte marqué par l’absence d’un plan de développement, ce qui pourra éventuellement se traduire par une liberté totale du gouvernement dans le classement de l’ordre des priorités. Déjà, que dans la dernière LF rectificative paru dans le JORT sous forme de décret-loi n°2021-3 du 15 novembre 2021, il a été constaté une augmentation des actifs dans la fonction publique de 644.8 à 661.7 milles employés et une augmentation des ressources d’emprunt de 18.5 à 20.2 milliards de DT. Le risque d’avoir le même scénario pour la LF 2022 est, donc, bien présent.

Et puis, il n’est plus un secret que le gouvernement actuel se trouve confronté à un triptyque très complexe combinant l’obligation de rétablir les équilibres budgétaires, le devoir d’assurer le sauvetage (puis la relance) économique ainsi que la nécessité de garantir l’autonomie de ses grands choix macroéconomiques. Un tel triptyque risque de rendre la situation ingérable, surtout avec les pressions exercées par les partenaires sociaux demandant une application des engagements passés d’une part (notamment l’opérationnalisation des accords d’augmentations salariales, du côté de l’UGTT, et la mise en place de la loi de relance économique tant demandée, du côté de l’UTICA), mais aussi en présence d’une conditionnalité réclamée par les partenaires multilatéraux, d’autre part (notamment le plan de réformes structurelles, exigé par le FMI).

En définitive, le gouvernement actuel se trouve à la croisée des chemins entre une fuite en avant consistant en un alignement sur des choix passés identiques, ou, au contraire, en faisant une rupture historique et en engageant des réformes de fond. Les circonstances exceptionnelles actuelles font que le choix qui sera effectué est décisif pour la Tunisie telle qu’on la connait aujourd’hui. Clairement, si des choix stratégiques clairs ne seront pas identifiés et des alternatives économiques crédibles ne seront pas définies à travers la LF 2022, la fuite en avant pourrait être le scénario le plus probable. Les réformes liées aux entreprises publiques, à la fiscalité, à l’administration, à la fonction publique et au climat d’investissement seraient alors ajourées ou, probablement, définitivement enterrées.