Par Selma Mabrouk*

*Cette Tribune paraîtra sur nos colonnes en deux parties. La deuxième sera publiée demain, dimanche 22 novembre.

Il est évident que le principe suprême de la souveraineté nationale ne laisse personne indifférent, et que quand une affaire semble toucher cette notion, cela fait immédiatement polémique et les réactions fusent ici et là, faisant émerger des clans opposés de façon frontale.

Mais qui a raison et qui a tort dans cette affaire de contrat avec la Banque Lazard ? Comment se retrouve-t-on à « choisir », de façon presque aléatoire, entre deux « vérités » assénées aux citoyens comme des couperets ? Comment réagir quand un ministre est accusé par les uns de manquer de patriotisme alors que d’autres plaident pour une « tempête dans un verre d’eau », une « hekaya fergha » comme l’a martelé lors d’un débat télévisé le porte-parole du parti dudit ministre ?

Pour tenter d’y voir clair dans cette histoire, il faut commencer par analyser ce qui est défini dans le principe de souveraineté, puis suivre l’évolution de cette notion en pratique suite aux modifications profondes enregistrées dans le contexte international depuis le siècle dernier, et enfin d’en délimiter les moyens de protections idoines en tenant compte de tous les paramètres en place.

Définition actuelle de la souveraineté en droit :

« La souveraineté est la qualité de l’Etat de n’être obligé ou déterminé que par sa propre volonté, dans les limites du principe supérieur du droit et conformément au but collectif qu’il est appelé à réaliser ».

Trois critères émergent de cette définition, leur « assemblage » créant ce pouvoir suprême reconnu à l’Etat :

-L’exclusivité de compétence de l’Etat dans l’exercice de la souveraineté.

-La notion de contraintes potentielles qui sont susceptibles d’interférer avec la volonté de l’Etat et que ce dernier est appelé à gérer.

-La conformité de ce que fait l’Etat avec le but collectif à atteindre, ce qui introduit la notion d’intérêt national.

En quoi consiste la compétence d’un Etat pour exercer sa souveraineté ?

La souveraineté appartenant à la nation (entité abstraite et indivisible). Il est clair qu’elle (la nation) ne peut gouverner. La souveraineté revient donc au peuple ou à un monarque (monarchie) ou à un « représentant de Dieu » (théocratie).

Dans la première catégorie, l’on a deux types de souverainetés :

La souveraineté populaire qui appartient aux citoyens présents qui se la partagent (le modèle marxiste).

La souveraineté nationale (la nation comprenant les citoyens présents mais aussi les citoyens passés et futurs) qui est assumée par des représentants ou titulaires du pouvoir politique (mandataires représentatifs).

La finalité de l’exercice de cette souveraineté diffère dans ces deux modèles. Elle est conforme aux désidérata des électeurs dans la souveraineté populaire, dans laquelle le mandataire exécute les objectifs de ceux qui l’on élu (mandat impératif), instaurant le principe de la Primauté de la Loi dans lequel la loi est forcément juste, contrairement au second cas où le mandataire représentatif est appelé à œuvrer pour la réalisation d’un but collectif regroupant tous les citoyens de la nation (citoyens passés, présents et futurs).

La Tunisie reconnaissant la notion de souveraineté nationale exercée par des mandataires représentatifs ou par le biais du référendum (article 3 de la Constitution), nous continuerons l’analyse de la question dans ce cadre.

Le pouvoir des mandataires représentatifs est il sans limite? :

Le pouvoir étant détenu par les représentants de la nation, le risque de dérive ou d’abus dans l’exercice du pouvoir est limité par l’établissement de contre-pouvoirs :

-La séparation des pouvoirs (contrôle réciproque du pouvoir législatif et exécutif, indépendance du pouvoir judiciaire, indépendance des médias, instances indépendantes).

-La décentralisation du pouvoir (pouvoir territorial).

En Tunisie et à ce jour, ces deux éléments de contre-pouvoirs, bien que clairement énoncés dans la Constitution, ne sont pas encore tous mis en place.

En effet :

Les premières assises d’un pouvoir judiciaire indépendant viennent à peine d’être mises en place par le biais de l’adoption du projet de loi sur le Conseil supérieur de la magistrature (projet de loi ayant fait l’impasse sur l’une des décisions de l’Instance de contrôle de la constitutionalité des projets de lois, litige ayant justifié l’éviction du trop regardant ex-ministre de la Justice) ;

Les médias, censés jouer le rôle de 4ème pouvoir, continuent à être la cible d’une ingérence têtue de la part du pouvoir exécutif et leurs financements souffrent encore d’une totale opacité. La garantie de leur indépendance et de leur liberté est paradoxalement absente du débat public alors que la HAICA, « rempart » transitoire aux prérogatives insuffisantes, envoie régulièrement des messages d’alerte;

Le projet de décentralisation est encore en cours de conception, mais ses premières ébauches paraissent « taillées sur mesure» pour les « gros » partis en place en fonction de leurs ambitions électorales respectives. Le peu d’initiatives citoyennes initiées dans le sens d’une plus grande autonomie régionale rencontrent des difficultés énormes sur le terrain.

Comment l’Etat exerce-t-il sa souveraineté ?

L’exercice de la souveraineté par l’Etat se partage sur trois niveaux :

La souveraineté interne (ou domestique) :

C’est le pouvoir du gouvernement exercé à l’intérieur de l’Etat.

L’Etat a l’exclusivité de sa compétence sur le territoire national grâce à l’autorité du gouvernement, par le biais de sa légitimité, et grâce au contrôle par le biais de la police et des lois (compétences législatives, exécutives et judiciaires).

La souveraineté externe :

C’est l’indépendance absolue dans l’ordre international où l’Etat n’est limité que par ses propres engagements.

Ce niveau de souveraineté impose une exclusion des acteurs extérieurs dans le processus interne du gouvernement, cette exclusion étant théoriquement, selon le droit international, réciproque entre les Etats.

La préservation de la souveraineté externe ne doit pas être confondue avec l'autarcie économique ou l'isolement diplomatique, un État souverain pouvant conclure des ententes et des traités. Il peut même être inséré dans des ensembles plus vastes (Union Européenne par exemple).

Théoriquement, la souveraineté de l’Etat est préservée tant que celui-ci garde le pouvoir suprême de se détacher ou de se dissocier librement des accords qu’il a convenu, en acceptant évidemment les conséquences économiques ou financières de cette rupture.

Ces deux niveaux de souveraineté sous entendent l’existence de la souveraineté internationale légale, qui est la reconnaissance internationale de l’Etat.

En résumé, la question du respect de la souveraineté apparaît à deux niveaux, celui de la gouvernance interne et celui de la limitation de la potentielle ingérence extérieure. Sans oublier la nécessaire convergence de ces deux niveaux d’exercice du pouvoir vers le but collectif  que l’Etat est tenu d’atteindre.

De la théorie à la pratique :

Depuis le 20ème siècle, ces définitions théoriques rencontrent en pratique bien des difficultés, aiguisées par plusieurs facteurs issus de la mondialisation d’une part, et de l’application du droit conventionnel international d’autre part.

La souveraineté des États est de plus en plus érodée par les processus de mondialisation dans les domaines de l’économie, de la culture, de la politique, de la sécurité et de l’information.

La libre circulation des individus, des capitaux et des idées d’un Etat vers un autre, le plus souvent sans réelle réciprocité, oblige aujourd'hui les Etats à tenir compte des contextes régionaux et internationaux dans lesquels ils sont insérés. Les plus « faibles » d’entre eux étant évidemment beaucoup plus exposés à l’ingérence que les plus « forts ».

Les organismes internationaux tel que l’ONU (Organisation des Nations Unies) ou encore le FMI (Fonds monétaire international), la BM (Banque mondiale), l’OMC (Organisation mondiale du commerce), l’OCDE (Organisation de coopération et de développement économiques) et dans certains cas les organismes régionaux (Union Européenne par exemple) exercent un rôle clé dans la « régulation » de l’interaction entre les Etats.

Dans la pratique, ces organismes laissent une marge plus ou moins grande à des influences exercées sur des Etats par d’autres Etats (Impérialisme), flirtant parfois avec un quasi-contrôle (colonialisme avéré).

L’ONU prévoit en effet des exceptions au principe de non-ingérence, essentiellement d’ordre économique (Blocus ou Embargo) et pouvant aller jusqu’au droit d’ingérence basé surtout sur la question du respect des droits humains par tel ou tel Etat.

Le FMI et les contraintes qu’il exerce pour imposer des « ajustements structurels » sont pointés du doigt par de nombreux pays, à cause, d’une part, de l’iniquité dans les modalités de prise de décisions (les droits de vote sont proportionnel aux quotes-parts versés par les pays membres, faisant que la balance penche largement en faveur des USA et de l’Union Européenne dans son ensemble, leur permettant aussi de bénéficier d’une manière exclusive du droit de véto), et d’autre part, de l’idéologie sous-jacente des plans de réformes allant toutes dans le sens de la libéralisation forcée des marchés et ayant montré à plusieurs reprises leur inefficacité à surmonter les crises des pays dans lesquels elles sont appliquées.

Les « réformes » exigées par le FMI se résument en effet toutes à trois axes principaux : La dérégulation du marché du travail en diminuant l’indice de protection du travail, l’ouverture du pays aux capitaux étrangers et au commerce international et la diminution du poids de l’Etat en encourageant la privatisation.

L’OMC, cadre de négociation des gouvernements membres, ayant succédé au cadre officieux du GATT (accord général sur les tarifs douaniers et du commerce) réglemente aujourd’hui le commerce, les services et la propriété intellectuelle et pousse, selon le modèle libéral, à supprimer le protectionnisme en matière de commerce. Elle impose les lois, règlements et procédures administratives, par le biais « d’obligations » énoncées dans les accords contractés, dépossédant l’Etat d’un part de sa souveraineté, en s’ingérant dans ses normes juridiques.

L’OCDE, organisation relativement indépendante des gouvernements, s’occupe de la protection et du développement de l’investissement. Contrairement à l’ONU qui  rassemble pratiquement tous les pays du monde, elle n’en compte que trente-quatre, les plus riches et les industrialisés. Elle se réclame des valeurs du libéralisme politique et économique, valeurs non universelles.

En effet, son objectif principal est de promouvoir l’économie de marché et le libre-échange, de diffuser le libéralisme économique et d’encourager dans le monde le développement du secteur privé (en particulier les intérêts des grandes firmes transnationales) au détriment des services publics.

La BM, institution faisant partie du système de l’ONU, s’intéresse depuis les années 60 essentiellement aux pays sous-développés faisant de son objectif majeur la réduction de la pauvreté en prodiguant financements et conseils. Mais depuis les années 90, son aide est devenue cautionnée par la nécessité pour le pays créditeur d’avoir une « bonne gestion » et de « respecter les droits de l’Homme », introduisant ainsi un facteur pouvant être assimilé à de l’ingérence dans la compétence exclusive de l’Etat à exercer sa volonté sur son territoire. La BM est aussi critiquée d’être sous l’influence des Etats-Unis, son principal actionnaire.

NB : Cette ingérence des organismes internationaux est à distinguer des autres influences opérées par des organisations non-gouvernementales, car ces dernières ne sont pas obligeantes.

Transferts de compétences et transfert de souveraineté:

La souveraineté étant, selon la définition donnée par un intellectuel Allemand, « la compétence de la compétence », le souverain est théoriquement habilité à définir qui est compétent ou non et peut déléguer des compétences sans que cela ne touche à sa souveraineté, tant qu’il conserve la possibilité de les reprendre.

Dans ce cadre, l’Etat choisi ses domaines de compétences propres et en délègue d’autres, d’où la multiplicité des modèles établis en pratique.

Dans le libéralisme, l’Etat est minimaliste. Ses compétences sont restreintes aux fonctions dites « régaliennes » (diplomatie, défense nationale, police, définitions des normes juridiques par les lois, justice, finance: monnaie, perception des impôts, contrôle des marchés financiers). Ce modèle est connu sous l’appellation « Etat gendarme ». Il y a même une plus grande réduction des compétences de l’Etat dans le libéralisme extrême dans lequel sont déléguées des fonctions militaires à des entreprises privées (USA).

L’élargissement des domaines de compétences de l’Etat peut inclure l’instruction, la santé, les politiques sociales (habitat, sécurité sociale, emploi), l’environnement, la culture, la recherche etc…  « L’Etat providence » allant jusqu’à en détenir le monopole.

Dans chaque Etat, les particularités propres à son Histoire apportent des caractéristiques propres à son modèle. La compétence de l’Etat peut être très centralisée, comme en France, ou partagée entre des fédérations, comme en Italie.

La délégation de compétence de l’Etat, à la faveur de diverses pressions, peut se muer en transfert de souveraineté.

La mondialisation (essentiellement en matière d’économie mais pas seulement) a réduit la capacité de l’Etat à limiter les ingérences tant sur le plan international que national et régional.

Les « coopérations économiques » de plus en plus poussées, théoriquement conçues sur la base des intérêts nationaux convergents, rejaillissent irrémédiablement sur les compétences politiques, les Etats devenant incapables de concevoir leur politique économique en dehors des relations internationales.

Les Etats ne sont pas tous égaux face à cette mutation « forcée ». Les organismes internationaux ou inter-gouvernementaux (ONU, OMC, FMI), bien que s’arrogeant de plus en plus des pouvoirs supranationaux et outrepassant la volonté des Etats membres, veillent à préserver des exceptions pour les « grands pays » (membres permanents de l’ONU, membres qui financent le plus pour le FMI). Ainsi, les Etats « forts », même s’ils épousent le modèle de l’Etat minimaliste, gardent tout de même leurs compétences en matière socio-économique par le biais de leurs influences sur les organes internationaux.

Depuis le 20ème siècle, les Etats sont donc amenés à transférer de plus en plus leurs compétences, conduisant à de véritables transferts de souveraineté.

Beaucoup de domaines ouvrent aujourd’hui bien des portes à des influences majeures dépassant parfois la ligne rouge de l’ingérence :

-Le terrorisme (considéré par certains Etats comme une ingérence extérieure et une atteinte à leur souveraineté) et le non- respect des droits de l’Homme sont de plus en plus souvent prétextes à des « autorisations d’intervenir » mettant en exergue un nouveau phénomène, « le nouvel humanisme militaire ».

-Le droit à l’environnement est présenté aussi comme justificatif à des pressions de plus en plus importantes sur les Etats.

-La puissance économique de certains Etats, conduit à asseoir leur souveraineté au niveau international en particulier par le biais du phénomène de délocalisation, installant sièges sociaux et centres d’études dans divers territoires.

-Internet est aussi un facteur d’ingérence dans la souveraineté des Etats,  l’espace numérique étant régi par le droit californien.

-La culture et l’Information sont des moyens majeurs d’influence sur le niveau international. La guerre « d’information-désinformation » fait rage.

-La transparence (Open Gov et Open data) conduisant à une diffusion de l’information en source ouverte, la sécurité des données informatiques et la protection du patrimoine informationnel des Etats (en particulier dans le domaine de la recherche) sont au centre des préoccupations. Les USA exercent une influence indéniable dans ce domaine (grâce au contrôle des informations circulant en source ouvertes).

- Depuis quelques décennies, dans le cadre de ce qui est connu comme étant « la finance islamique », l’investissement s’est vu conditionné par la délégation d’un domaine de compétence majeur de l’Etat,  son droit de propriété.

Poussé à l’extrême, ce nouvel ordre des choses conduit à une nouvelle conception de l’Etat et de ses entreprises, conception qui commence à émerger dans certaines analyses. Le capital immatériel de ces deux entités est dorénavant de plus en plus considéré comme une « immobilisation incorporelle » susceptible de donner lieu à des investissements, au même titre que les usines et les immeubles (immobilisations corporelles).

L’exemple de l’accord multilatéral d’investissement (AMI) projet secret négocié en 1995 par l’OCDE puis bloqué suite à une dénonciation par la société civile, montre le danger potentiel de cette fuite en avant. L’accord permettait à une multinationale d'assigner en justice des gouvernements pratiquant le protectionnisme ou la préférence nationale, ou établissant des différences de traitement suivant la nationalité de l'investisseur ou créant des conditions de ce qu’elles considèrent comme « concurrence déloyale» ; Il permettait aussi à une entreprise de tenir le gouvernement pour responsable légal de toute entrave à son activité (manifestations, grèves…) l’obligeant à l’indemniser. En contrepartie, malgré toutes ces pressions infligées aux Etats, l’accord n’introduisait aucune obligation pour l’investisseur.

Qu’en est-il de l’ingérence des entreprises privées mondiales ?

L’analyse du fonctionnement et de la portée de l’influence de ces groupes est ardue à cause de « l’opacité » de beaucoup de paramètres. Elles ne sont pas assimilables aux organismes internationaux, type ONU ou FMI, car ces dernières sont, elles-mêmes, gouvernées par des représentants des Etats, alors que les entreprises privées mondiales sont gérées par des particuliers.

Nous pouvons néanmoins identifier trois facteurs majeurs d’ingérence:

-Contrairement aux Etats, les entreprises privées mondialisées ne sont pas soumises aux obligations les plus basiques du droit international.

-Elles opèrent des contraintes dans le domaine juridique. En effet, elles « amènent » avec elles leurs propres lois, en particulier en matière de droit du travail.

- Certains groupes d’entreprises ont plus de moyens financiers et d’influence au niveau politique, au travers de lobbies, que les Etats avec lesquels ils « coopèrent ». L’on peut se demander alors quelle est la réalité de la souveraineté de ces mêmes Etats dans ce cas ?

*Ancienne députée d'Al Massar à l'Assemblée nationale constituante.