*Par Hédi BELGHITH

Introduction

Les grands secteurs stratégiques tel que l’Emploi, l’Education, la Formation professionnelle, l’Enseignement supérieur, le Développement régional et local etc., posent de nombreux problèmes qui ne peuvent être résolus en même temps et tout de suite. Outre les difficultés techniques, la Tunisie n’en a pas les moyens. Mais il est possible d’affirmer sans grand risque d’erreur, qu’aucun citoyen n’attend une telle prouesse des Pouvoirs publics.

Néanmoins, cela ne justifie pas l’inaction constatée pendant les cinq années post Révolution, particulièrement en matière de lutte contre le chômage. En effet, le bilan gouvernemental pendant cette période, ne dégage pas d’action d’envergure pouvant être citée comme véritable instrument de lutte contre ce fléau : recrutements sauvages et antiéconomiques dans l’Administration et quelques entreprises publiques, réaménagement de certains programmes d’emploi, travaux d’élaboration d’une stratégie pour l’emploi, non aboutis etc.

J’aurai l’occasion d’analyser davantage les réalisations pendant ces cinq années post révolution pour essayer de comprendre pourquoi les pouvoirs publics n’ont pas posé les vrais problèmes de l’emploi et commencé à agir.

Des arguments de taille, tel que, «un Gouvernement provisoire ne peut pas concevoir des réformes de long terme», ont permis de laisser un peu d’espoir au bon peuple qui a attendu un vrais Gouvernement. Eh bien le voilà ! Y-a-il du nouveau ?

Après plus d’une année, le ministère de l’Emploi fait un petit pas dans la bonne direction. En effet, Forsati va concerner, au mieux, 120000 demandeurs d’emplois en 2 ans ; de sorte que fin 2017 et en admettant un rendement irréaliste de 100%, on aura résolu le problème pour 20 000 chômeurs puisque pendant cette période, 100 000 nouveaux chômeurs diplômés (sur les 160 000, sorties des Universités), les remplaceront. En outre, un diplômé déçu qui a cessé d’actualiser son inscription dans un Bureau d’emploi depuis 2012 ou 2011 devrait oublier à jamais, qu’une solution quelconque, pourrait, un jour le concerner : il est exclu de Forsati ! Pourquoi ?

Le problème du chômage souffre d’une grande confusion et est très mal défini. C’est pourtant la première action qui aurait dû être réalisée : la masse des demandeurs d’emploi n’est pas homogène pour concevoir un même programme pour tous ; les causes profondes de ce chômage n’ont pas été identifiées pour que des solutions pérennes les ciblent. Au lieu de cela, les responsables considèrent que le chômage est simplement la notion définie par la théorie économique dont la solution est investissement + croissance ! Ainsi, les consciences sont tranquilles puisque pour tout le monde, les créations d’emplois abonderont avec le retour de ces deux facteurs, ce qui n’est que partiellement vrai. 

Depuis 2011, le problème a été posé à travers quelques articles publiés dans La Presse, dans un site Web ou dans un magazine de la place. Il sera explicité davantage dans une nouvelle série d’articles ce qui permettra de déterminer les critères auxquels, toute solution du chômage doit obéir pour être, acceptée par les concernés, soutenue par le peuple et utile pour le pays.

Cette démarche est valable pour tout problème public qui est souvent une donnée objective ne dépendant pas de l’orientation politique ou idéologique ; à l’inverse, la solution peut en dépendre. Il est donc essentiel de bien identifier le problème et d’établir les priorités de manière consensuelle. La Planification par objectif (PPO), méthodologie utilisée pour la gestion des projets, permet, comme nous le verrons, de matérialiser cette démarche. Son adoption permettrait au moins, de simplifier le débat public.

Aussi, la recherche d’un consensus autour de l’identification du problème du chômage et de sa place dans les priorités nationales, me paraît être l’approche la plus judicieuse. Elle permet d’accumuler les arguments en faveur d’un type de solutions et de rejeter les non appropriés.

Pour ce qui est des priorités, l’Emploi occupe évidemment, la première place. Il suffit de revenir (ou plutôt il faut revenir, si on veut rester fidèle) aux revendications de la Révolution -Emploi, Liberté, Dignité- encore d’une actualité brulante.

Or établir des priorités nationales en fonction de l’Emploi, revient à dire que la finalité de tous les secteurs d’activités devrait être l’Emploi. Autrement dit, pour engager un processus de résolution des problèmes de l’Emploi, il faut procéder à une planification des réformes de plusieurs secteurs, dans un seul et même cadre. En particulier celles dont le but ultime devrait être l’Emploi, à savoir, l’Education, la Formation professionnelle, l’Enseignement supérieur et le Développement régional et local.

L’accent sera mis sur cette approche de planification systémique au moment de l’identification du problème du chômage. En ce qui concerne la solution, ce sera un processus difficile et long à mettre en œuvre et devra répondre aux critères arrêtés, qui du reste s’imposent d’eux-mêmes. Elle est basée sur trois idées essentielles : i) Les jeunes sans-emplois sont éléments de la solution. ii) Le recours à l’approche participative, avec obligation de résultat, est la règle. iii) la baisse du nombre de chômeurs «fabriqués» annuellement par le système de formation est une condition nécessaire au succès de la solution.

Dans le même ordre d’idées, le processus sera encore plus difficile à mettre en place, si les procédures administratives restent telles qu’elles et si les corrompus continuent à agir en toute impunité. Je développerai donc en premier lieu, quelques idées à propos du contrôle des dépenses et de la corruption, cette autre revendication de la Révolution encore mal identifiée et toujours d’actualité. 

De la corruption et du Contrôle des dépenses

Après la Révolution, il semble que la corruption se soit beaucoup amplifiée, malgré la soumission des dépenses publiques au contrôle a priori quasi systématique. Est-ce à dire que sans ce contrôle la situation aurait été pire, au point que certains orateurs se félicitent de son existence et recommandent de le renforcer ? Pour enrichir le débat, je vais reprendre quelques idées développées dans mon article intitulé «La Constituante : pour une gouvernance efficace» publié dans La Presse du 21/10/2011.

«La corruption est un processus bien rodé qui fonctionne d’une manière relativement «rationnelle». Le patron corrompu s’arrange pour asservir le Service chargé des Achats en éliminant les compétences (quitte à leur assurer une promotion ou un limogeage par le haut), et en les remplaçant par des «Hommes de main» qu’il amène à exécuter ses instructions verbales et ses signaux discrets. Lorsqu’il exprime un besoin, l’homme de main lui adresse une proposition écrite pour l’achat du bien souhaité, devenu nécessaire pour le service. Le patron simulera, au début la réticence, demandera des justifications et fini par donner son accord. La commande est alors exécutée, la marchandise livrée au lieu indiqué par le Patron et l’homme de main s’arrange pour l’affecter formellement «à l’un des siens» qui signe le bon de réception et le tour est joué.

Ni la réglementation, ni la loi, ni le système de contrôle ne permettent d’éviter ce phénomène. Il est même de notoriété que pour «voler» tranquillement, il faut respecter scrupuleusement la réglementation, les procédures et faire exactement ce que demandent les contrôleurs. »

Il est donc logique de s’interroger sur l’efficacité du contrôle puisque la corruption s’est amplifiée. N’a-t-il pas atteint ses limites ? L’approbation de la commande publique par le contrôleur, ne représente-t-elle pas, quelque part, une «caution» pour le donneur d’ordre, qui peut en abuser d’autant que le Contrôleur n’ira pas vérifier la bonne exécution ou la conformité de la livraison ou même la livraison tout court du produit ou service objet de la commande ?

En outre, le Contrôleur dépasse souvent sa mission : il intervient dans les aspects techniques ou d’opportunité pour lesquels il n’est pas compétent ; il tarde à apposer son visa causant des retards, perturbe le travail des décideurs honnêtes (et il y en a) pressés de réaliser leurs objectifs.

En tout état de cause, Il est urgent de procéder à une évaluation objective de l’intervention de ce contrôle et de réformer l’Administration selon une approche pragmatique et évolutive. Il faut libérer les énergies et laisser les responsables travailler (n’ont-ils pas la bénédiction de ceux qui les ont désignés ? Un Contrôleur des dépenses est-il sensé être plus compétent, plus honnête que celui qui assure la production du bien ou service public ?). Si comme je le crois, cette évaluation confirme le faible rendement du Contrôle a priori dans la lutte contre la corruption, il faut me semble-t-il, envisager de le supprimer ou du moins le réduire et instaurer le contrôle a posteriori en le renforçant et en révisant la législation pour sévir contre les corrompus.

Les agents du contrôle pourront renforcer le contrôle a posteriori et surtout, initier un processus d’évaluation d’impact des politiques et des décisions, aspect qui manque terriblement à la Tunisie. Moyennant une formation dans les techniques d’évaluation, ils pourront être extrêmement utiles pour le pays.

Alternative : Si cette approche est jugée inappropriée, l’Etat devrait envisager la création d’une Centrale d’Achats publics (à l’instar de ce qui existe dans certains pays européens). Cette Centrale appliquera les procédures des marchés publics et sera soumise au contrôle à priori. Elle fournira les opérateurs publics, notamment les Administrations, les entreprises à caractère administratif … (écoles, lycées, universités, hôpitaux ...). Elle permettra, de libérer les opérateurs des procédures contraignantes des achats et de se consacrer ainsi, au cœur de leurs métiers, de réduire le nombre d’acheteurs donc le nombre de voleurs ou de complices de voleurs. Les meilleurs acheteurs en exercice, rejoindront la Centrale ce qui peut favoriser l’émergence de professionnels de haut niveau. En outre, cette Centrale permettrait, de réaliser des économies d’échelle, de rationaliser les importations, d’envisager des améliorations de certains équipements ou l’intégration de composants locaux, compte tenu du poids économique de la commande publique. Elle pourrait enfin œuvrer à améliorer le rendement du capital (à travers notamment la rationalisation de la maintenance, niche importante d’emploi, par ailleurs). 

Autres propositions concrètes (cf. La Presse du 21/10/2011)

« Pour lutte contre la fraude, la solution repose en partie sur le facteur humain et en partie sur l’organisation et le contrôle interne :

–   Valoriser la fonction achat, favoriser les compétences, les responsabiliser, les former, leur permettre de prendre des initiatives et encourager la rationalisation de l’utilisation des moyens publics.

–   Revoir les règles de contrôle interne et veiller au principe de la contradiction (recevoir l’information de sources différentes).

–   Eviter que la fonction achat ne soit sous l’autorité de l’utilisateur ou sous celle du financier. 

–   Veiller à séparer et à responsabiliser devant la loi, les acheteurs, les chargés de la réception, et les utilisateurs ou exploitants du bien ou service acheté».

J’ajouterais un élément essentiel en rapport avec le contrôle interne. Dans certaines Sociétés Nationales et à l’instar de l’Administration Centrale, des services opérationnels tels que les Approvisionnements ou l’Informatique, relèvent de la même hiérarchie que le Financier. Ceci constitue, à mon sens, une erreur d’organisation. En effet, le patron d’une telle unité, cumule deux fonctions d’objectifs contradictoires, ce qui est en principe, le propre du seul Chef d’Entreprise. Un exemple pour apprécier le risque : privilégier la mise en paiement d’un fournisseur et lui éviter par exemple, un retard de paiement, peut générer une contrepartie dont l’importance est en rapport avec le montant du paiement.

Une dernière remarque. La déclaration des biens de tout responsable à la prise et à la cessation de chaque fonction, en vigueur depuis le début des années 80, est un excellent moyen qui permet à la fois, de protéger les responsables honnêtes (il serait plus difficile de les accuser à tort pour les sanctionner par exemple) et de leur demander des comptes sur une base objective.    

De la gestion des affaires publiques

En matière de décisions publiques, la rigueur, l’honnêteté et la transparence, imposent que chaque décision dans n’importe quel domaine, vise la réalisation d’un objectif supposé contribuer à la résolution d’un problème précis. Cela suppose que ce problème, soit parfaitement identifié, connu et accepté par toutes les forces vives du pays. Cette démarche permet d’évaluer objectivement le choix de la solution et mesurer sa pertinence pour la résolution du problème posé.

La Planification par Objectif (PPO) consiste, à partir d’un problème à,

-    fixer le but final (qui est sa résolution) ;

-    fixer les objectifs globaux et les objectifs partiels permettant d’atteindre le but ;

-    préciser pour chaque objectif, le ou les résultats attendus de sa réalisation ;

-    choisir, pour chaque objectif, les activités (ou projets) qui en assurent la réalisation ;

-    estimer, pour chaque activité, les moyens humains, matériels et les délais nécessaires à sa réalisation et enfin,

-    préciser le ou les indicateurs objectivement vérifiables permettant de mesurer le résultat obtenu et de le comparer à ceux escomptés.

On obtient ce que les spécialistes appellent «la matrice du cadre logique, MCL» qui doit rester cohérente quel que soit le sens de sa lecture : de haut en bas ou de bas en haut, de gauche à droite ou de droite à gauche.

En fin de compte, le problème à résoudre se trouve parfaitement identifié ; d’abord par son libellé explicite, ensuite par les objectifs, les résultats attendus et les activités qui permettront de le résoudre. Le document final du Projet, est basé sur au moins une partie consensuelle qui ne changera pas avec le pouvoir en place (la position du problème et le but à atteindre). Le reste est de la responsabilité des décideurs du moment qui peut être crédibilisée grâce une approche participative. Finalement, même si le soutien n’est pas assuré pour tous les objectifs ou activités, le débat public en sera plus réaliste et l’opposition politique disposera d’un niveau de détail suffisant pour suivre de près les étapes de réalisation des travaux et faire des propositions concrètes d’amélioration ou même de changement d’objectifs.

Pour illustrer l’importance de cette démarche à un moment où, il est essentiel de remédier au déficit de confiance envers les pouvoirs publics, essayons de l’appliquer à la synthèse du processus de réforme de l’Education nationale.

Exemple : le processus de réforme de l’Education nationale

J’ignore quelle méthodologie a été suivie pour la gestion des consultations, mais un document récapitulatif des discussions de plus que 800 pages (parait-il) me préoccupe. En effet, comment faire pour que la synthèse soit opérationnelle et représentative des différentes opinions sans rejet, du moins dans un premier tri ?

L’idée est de reconstituer les grandes rubriques de la PPO. Grâce à une lecture collective du rapport et sans se préoccuper de l’ordre dans un premier temps, on inscrira chaque phrase significative dans la colonne appropriée. Chaque idée en rapport avec les orientations générales et les grandes missions, ira dans la colonne «buts». Chaque orientation ou mission ira dans la colonne « objectifs globaux » en face du but concerné (former un citoyen équilibré, tolérant, imbu des valeurs universelles, préparer l’Homme actif de demain capable de se prendre en charge, …).  

On remplira ainsi de proche en proche les différentes colonnes par les idées appropriées relatives à tous les aspects (pédagogiques, infrastructure, ressources humaines etc.). Une attention particulière doit être prêtée aux activités proposées car, en fin de compte les enseignants ayant participés reproduisent leurs vécus. Le cas échéant, les colonnes des objectifs pourraient être revisitées. La deuxième étape consiste à nettoyer la matrice ainsi obtenue en éliminant les redondances et en la mettant en cohérence : chaque idée inscrite doit être cohérente avec celle qui la précède (en haut et à gauche) et avec celle qui la suit (à droite et en bas). Cette matrice est une excellente synthèse. Il suffit ensuite, de la transcrire.

Avec cette démarche, la validation sera plus facile et ne prendra pas beaucoup de temps et surtout, les citoyens pourront jouer un rôle pour faire sortir le débat du face à face «Ministère-syndicat» ; d’ailleurs, avec la création des «Conseils des Etablissements», je pense que cet objectif sera atteint.

Il est possible que cette démarche soit déjà utilisée. Dans ce cas, je ne peux que féliciter le ministère, m’excuser de cette intrusion et lui réclamer un peu de communication sur le sujet.

Par ailleurs, comme développé dans l’article «Pour un Système National d’Education et de Qualification» (voir La Presse du 13 avril 2011), j’estime qu’il aurait été très utile pour le pays, que la réforme de l’Education Nationale, se fasse, du moins au niveau des buts et des grandes orientations, dans le cadre d’une réforme globale de l’Education Nationale, de la Formation Professionnelle et de l’Enseignement Supérieur, et qui soit orientée, Emploi ! J’y reviendrai pour un commentaire du rapport de synthèse.   

*Expert Emploi-Formation